دخلوخرجهای انتخاباتی از کجا؟
یکی از ضعفهای اساسی نظام انتخاباتی ما نبود سازوکاری برای پیشبینی سقف هزینه، کنترل منابع دریافتی و ضوابط حسابرسی نامزدها بوده است. بهاستثنای نظام مالی انتخابات مجلس شورای اسلامی، در سایر انتخابات ضوابط مشخصی درخصوص هزینه انتخاباتی و شفافیت مالی وجود ندارد. یکی از چالشهای اصلی نظام انتخاباتی ایران، نبود نظام جامع تأمین مالی انتخابات است. ضرورت ایجاد نظام جامع مالی انتخاباتی، اولینبار در سیاستهای ابلاغی مقام معظم رهبری در مهرماه سال ۹۵ (سیاستهای کلی انتخابات) موردتوجه قرار گرفت؛ اما انتخابات ریاست جمهوری، شوراهای شهر و روستا و مجلس خبرگان رهبری همچنان فاقد قانون جامعی بهمنظور تنظیم نظام مالی انتخابات است؛ البته دراینراستا گامهایی برداشتهشده ازجمله اصلاح موادی از قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی که اوایل مردادماه امسال و بعد از تائید شورای نگهبان ازسوی ریاست مجلس بهمنظور اعمال ازسوی مجریان انتخابات، ابلاغ شد. در یکی از موارد اصلاحی مربوط به بند ۵۹ آمده است: درراستای بند (۳) سیاستهای کلی انتخابات و بهمنظور ایجاد عدالت انتخاباتی، نهادها و دستگاههای اجرایی موضوع ماده (۵) قانون مدیریت خدمات کشوری، یک ماه قبل از شروع تبلیغات انتخاباتی فهرست و مشخصات کامل امکاناتی که عرفا میتوان از آنها برای تبلیغات عمومی در انتخابات استفاده کرد و برنامه زمانبندی پیشنهادی خود را در اختیار هیئت بررسی تبلیغات استان قرار میدهند. این هیئت موظف است حداکثر دو هفته قبل از شروع تبلیغات، فهرست امکانات، تسهیلات و برنامه زمانبندی، هزینه استفاده از آنها و نحوه مراجعه نامزدها برای استفاده را مبتنی بر اصل برابری فرصت تبلیغاتی و عدالت انتخاباتی حسب هر حوزه انتخابیه براساس آییننامه موضوع این ماده که حداکثر دو ماه پس از لازمالاجرا شدن این قانون توسط وزیر کشور تهیه میشود و به تصویب هیئت وزیران میرسد، به اطلاع نامزدها برساند. بااینحال و از دید بسیاری از ناظران و کارشناسان امور سیاسی، هنوز گامهای بیشتر و بلندتری درراستای اهداف سیاستهای ابلاغی و به سمت ایجاد نظام جامع تأمین مالی بهخصوص برای انتخابات سهگانه یادشده باید برداشت. باتوجهبه اهمیت موضوع، «محمدتقی اکبری» و دیگر پژوهشگران در مقالهای با عنوان «آسیبشناسی نظام مالی انتخابات جمهوری اسلامی ایران» به ترسیم نظام مطلوب و جامع مالی انتخاباتی و ارائه پیشنهادهایی دراینزمینه پرداختهاند. در ادامه، گزیدهای از این مقاله را میخوانیم؛
قواعد دخلوخرج انتخاباتی
برای ورود به مجلس
قوانین موجود، چارچوبها و قواعدی را درزمینهٔ هزینههای انتخاباتی نامزدهای ورود به بهارستان تعیین کرده است. منابع مالی تأمین هزینه انتخاباتی مجلس شورای اسلامی عبارتاند از:
۱- اموال و دارایی نامزد
۲- کمکهای احزاب و گروههای سیاسی
۳- کمکهای اشخاص حقیقی ایرانی و منابع و امکانات عمومی که مطابق این قانون و سایر قوانین استفاده از آن برای تبلیغات انتخاباتی مجاز است، مانند سالنهای اجتماعات.
درخصوص ممنوعیتهای منابع تأمین مالی هزینههای انتخاباتی موارد ذیل در این قانون پیشبینی شده است:
- کمک اشخاص حقوقی بهجز احزاب و گروههای سیاسی؛ این ممنوعیت تمامی اشکال کمک را شامل میشود.
- دریافت کمک از اشخاص بیگانه یا اشخاصی که به یکی از جرائم اقتصادی محکوم شدهاند.
- استفاده از امکانات عمومی بهموجب ماده ۳ قانون مذکور برای انجام فعالیتهای انتخاباتی تنها با رعایت مقررات این قانون و سایر قوانین مرتبط مجاز است. در ماده ۵۹ قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی ۱۳۷۸ با اصلاحات بعدی هرگونه استفاده از اموال دولتی ممنوع شده است؛ بنابراین تنها موارد مجاز استفاده از امکانات عمومی یارانههای دولتی است که به احزاب یا نامزدها پرداخت میشود.
- مطابق ماده ۵ این قانون حداکثر هزینه انتخاباتی هر نامزد متناسب با پراکندگی جمعیت محدوده جغرافیایی و نیز کرسیهای نمایندگی حوزه انتخابیه با پیشنهاد وزیر کشور و تأیید هیئت مرکزی نظارت تعیین میشود. درخصوص سقف کمک به نامزدهای انتخاباتی ازسوی اشخاص حقیقی بهموجب تبصره ۴ ماده ۵ هر شخص حقیقی، حداکثر بهمیزان ۲۰درصد سقف هزینههای یک نامزد که مطابق صدر ماده ۵ تعیین میشود، میتواند کمک کند؛ اما برای کمک احزاب و گروههای سیاسی سقفی تعیین نشده است.
پیامدهای فقدان نظام جامع مالی انتخابات
همچنانکه اشاره شد اهم قانونگذاری دراینزمینه مرتبط با انتخابات مجلس بوده است. بهعبارتی یکی از ضعفهای اساسی نظام انتخاباتی ایران نبود سازوکاری برای پیشبینی سقف هزینه، کنترل منابع دریافتی و ضوابط حسابرسی نامزدها بوده است؛ بهاستثنای نظام مالی انتخابات مجلس شورای اسلامی، در سایر انتخابات ضوابط مشخصی درخصوص هزینه انتخاباتی و شفافیت مالی وجود ندارد. بااینحال و بهصورت کلی میتوان گفت گسترش فساد سیاسی، توسل به رویههای غیرقانونی ازسوی نامزدها یا احزاب سیاسی بهمنظور کسب آرا برای نمونه خریدوفروش آرا و استفاده از منابع غیرقانونی ازجمله پولهای حاصل از اعمال مجرمانه و پولشویی، حذف گروهها و نامزدهایی که توان مالی ضعیفی درمقایسهبا احزاب و نامزدهای متمکن دارند، استفاده غیرقانونی از منابع عمومی ازسوی حزب حاکم، گسترش اسراف و اتلاف منابع مانند چاپ بیرویه تراکت و بروشور ازجمله مهمترین تبعات نبود نظام جامع مالی انتخابات در ایران به شمار میآید بنابراین لازمه سلامت انتخابات، وجود نظام جامع مالی انتخاباتی است. در این نظام مالی انتخاباتی ضرورت دارد که منابع تأمین درآمد و هزینهکرد نامزدها و احزاب، نحوه کمک دولت به نامزدها و احزاب سیاسی و نظارت بر این هزینهها ازطریق نظام افشا و گزارشدهی تعیین شود.
محدودیتها و ممنوعیتهایی که نیاز است اعمال شود
در نظام انتخاباتی لازم است که محدودیتها و ممنوعیتهای ذیل درخصوص انتخابات پیشبینی شود:
- ممنوعیت دریافت کمک ازسوی دول یا احزاب بیگانه؛ باوجود ذکر این ممنوعیت در سیاستهای کلی انتخابات ابلاغی مقام رهبری، اما لازم است در قوانین و مقررات انتخاباتی نیز تصریح شود.
- کمک اشخاص حقوقی؛ کمک به نامزدها و احزاب سیاسی ازسوی اشخاص حقوقی حقوق خصوصی حسب مورد یا باید ممنوع یا میزان آن محدود شود.
- ممنوعیت کمکهای بینام به نامزدهای انتخاباتی یا احزاب؛ این ممنوعیت بهمنظور شفافیت هرچه بیشتر هزینههای انتخاباتی باید اعمال شود.
- ممنوعیت استفاده از منابع دولتی برای احزاب و نامزدهای انتخاباتی نباید بهصورت مطلق باشد. برای مثال استفاده از صداوسیما و برخی امکانات دولتی بهطور مساوی برای همه احزاب و نامزدهای انتخاباتی ابزار کمک غیرمستقیم دولت به تأمین مالی انتخابات است.
- محدودیتهای مرتبط با تأمین مالی انتخابات شامل محدودیتهایی درخصوص سقف کمک به احزاب یا نامزدهای انتخاباتی و نیز محدودیت هزینه انتخاباتی نامزدها یا احزاب سیاسی در نظام حقوقی باید شامل موارد ذیل شود:
الف) تعیین سقف برای مقدار کمک که طی یک دوره زمانی (بهطورمعمول در یک سال) میتواند به یک حزب یا نامزد پرداخت شود.
ب) تعیین سقف مجاز کمک به احزاب سیاسی درخصوص یک انتخابات.
ج) محدودیت مربوط به کمکهایی که میتواند به یک نامزد صورت گیرد.
د) درخصوص محدودیتهای مرتبط با هزینههای انتخاباتی ضرورت دارد سقف هزینههایی که یک حزب یا یک نامزد انتخاباتی در طی یک سال یا در یک انتخابات میتواند انجام دهد، تعیین شود.
مسئله تأمین بخشی
از هزینههای انتخاباتی ازسوی دولت
استدلال کلی درخصوص تأمین هزینههای انتخاباتی بااستفادهاز کمک دولتی ایناستکه فعالیت سیاسی بدون پول امکانپذیر نیست و اینکه ارائه کمک ازسوی دولت بهشکل قاعدهمند بهمنظور تأمین مالی هزینههای انتخاباتی موجب ترغیب تکثرگرایی سیاسی میشود و همزمان آثار منفی پول در سیاست را خنثی میکند. تأمین بخشی از هزینه نامزدها ازطریق کمک دولتی به دو شکل مستقیم و غیرمستقیم انجام میگیرد. در شکل مستقیم کمک دولتی به نامزدهای انتخاباتی پرداخت یارانه انتخاباتی است که رایجترین شکل کمک دولتی است؛ اما نوع دیگر کمک دولتی به انتخابات، کمکهای غیرمستقیم دولتی مانند معافیت مالیاتی یا امکان استفاده از امکانات رسانه دولتی بهطور مساوی برای همه نامزدها است. در ایران استفاده از امکانات عمومی و دولتی در تبلیغات انتخاباتی ممنوع شده است و تنها استثنا استفاده از امکانات صداوسیما در تبلیغات انتخابات ریاست جمهوری بهطور رایگان است. درخصوص شوراها استفاده از امکانات دولتی در شرایطی و با پرداخت هزینه پیشبینی شده است. درخصوص انتخابات مجلس شورای اسلامی، مطابق بند ۴ ماده ۳ قانون شفافیت و نظارت بر تأمین مالی فعالیتهای انتخاباتی در انتخابات مجلس شورای اسلامی، استفاده از امکانات دولتی در حدود مقررات این قانون و سایر قوانین و مقررات مجاز تلقی شده است. بااینحال در این قانون مصادیق مرتبط با کمک دولتی به نامزدهای انتخابات مجلس شورای اسلامی مشخص نشده است.
ضرورت افشای منابع مالی
براساس ماده ۱۰ قانون شفافیت و نظارت بر تأمین مالی فعالیتهای انتخاباتی در انتخابات مجلس شورای اسلامی مصوب ۱۳۹۸، نامزدها مکلفاند که گزارش مالی خود را به تفصیل به وزارت کشور و هیئت مرکزی نظارت ارسال کنند. بااینحال، در سایر قوانین انتخاباتی افشای هزینههای مالی نامزدها یا احزاب مقرر نشده است. ازاینرو ضرورت دارد که احزاب سیاسی یا نامزدهای انتخاباتی ملزم شوند که گزارش رسمی درباره هزینههای خود را به مقامات مسئول ارائه کنند. در این گزارش باید اطلاعات مرتبط با هزینههای انتخاباتی برای عموم افشا شود. در ایران نامزدها و احزاب سیاسی در انتخابات ریاست جمهوری، شوراهای شهر و روستا و نیز خبرگان رهبری الزامی درخصوص افشای منابع مالی خود ندارند.
چالش نظارت و ضمانت اجرا
نظارت بر هزینه انتخاباتی در نظام انتخاباتی ایران، صرفاً درخصوص انتخابات مجلس شورای اسلامی، در مواد ۹ و ۱۰ قانون شفافیت و نظارت بر تأمین مالی هزینه تبلیغات انتخاباتی در انتخابات مجلس شورای اسلامی مقرر شده است. مطابق ماده ۹ این قانون نامزدها موظفاند منابع تأمین مالی انتخابات و همچنین هزینههای خود را در سامانه مالی انتخابات ثبت کنند که این اطلاعات ازسوی کمیسیون ماده ۱۰ احزاب و همچنین هیئتهای نظارت و اجرایی انتخابات مجلس شورای اسلامی قابلدسترسیست. درخصوص انتخابات شوراهای اسلامی شهر و روستا، ریاست جمهوری و مجلس خبرگان رهبری چون مقررات تفضیلی درخصوص نظارت بر تأمین مالی و هزینههای انتخابات و ارائه گزارش مالی وجود ندارد، ازاینرو بحث نظارت بر تأمین مالی انتخابات و هزینه انتخاباتی تنها در موارد متفرقه مذکور در قوانین هریکاز انتخابات مذکور مطرح است. درخصوص پیشبینی ضمانت اجرا درزمینهٔ تخلفات نامزدها یا احزاب سیاسی، این ضمانت اجرا حسب مورد شدید، یعنی کیفری یا ضمانت اجراهای غیرکیفری مانند محرومیت نامزد یا حزب سیاسی از انتخابات است. غیر از انتخابات مجلس، در سایر انتخابات بهاستثنای موارد خاص ضمانت اجرایی اساساً وجود ندارد، زیرا ممنوعیت یا محدودیتی وجود ندارد.
نتایج
یافتههای پژوهش نشان میدهد که مهمترین چالشهای نظام مالی انتخاباتی ایران درمقایسهبا استانداردهای بینالمللی و سایر کشورها، وضع مقررات در مواردی مانند الزام نامزدها و احزاب به افشای منابع مالی، گزارشدهی هزینهکرد منابع مالی، تأمین هزینه انتخاباتی به نهاد ناظر انتخابات، وضع ممنوعیتها و محدودیتها صریح بر هزینههای نامزدها و احزاب، ضمانت اجراهای حقوقی و کیفری برای نامزدها و احزاب متخلف، پرداخت کمک دولتی بهطور مستقیم و غیرمستقیم به احزاب و نامزدهای و ارائه معیار شفاف بهمنظور تخصیص یارانههای دولتی به احزاب است.
فرشته جهانی/ ایرنا